Tras la evidente falta de una gestión con visión de largo plazo en la ciudad, cabe preguntarse si es posible redefinir la estructura institucional que reúne a los diferentes actores, con el fin de contar con una gestión municipal más eficiente para Lima Metropolitana y el Callao.
Por Luis Felipe Gamarra
Total ineficiencia. Para el arquitecto Carlos Alberto Fernández-Dávila, asesor principal en el proyecto de regeneración urbana del malecón de Guayaquil (2000), no existen palabras más precisas para resumir cómo se despilfarran los recursos desde hace décadas en el ejercicio torpe de tratar de administrar la capital desde diferentes poderes locales, incapaces de establecer una visión de largo plazo para la metrópoli. Lima reúne 43 distritos, cada uno con su propia estructura administrativa, en los que –en la mayoría de los casos– el 85% del presupuesto se consume en gasto corriente. Se trata de jurisdicciones que, en gran medida, no expresan entre sí ninguna diferencia geográfica ni cultural. De los 43 distritos, existe un grupo de trece comunas bastante similares en términos urbanos que poseen en promedio siete kilómetros cuadrados. A pesar de que podrían proyectarse como una unidad territorial, con un plan urbano colectivo, así como políticas comunes en transporte, seguridad ciudadana y gestión del espacio público, no conversan entre sí, salvo casos excepcionales, como Miraflores y San Isidro.
“Miraflores, Lince, Surquillo y San Isidro, por poner solo un ejemplo, viven una misma realidad”, dice el arquitecto. “¿Qué sentido tiene dividir este espacio en cuatro distritos? Si vamos a un área urbana mayor, Lima y Callao enfrentan los mismos desafíos; es absurdo que haya dos administraciones equivalentes”. Según Fernández-Dávila, este escenario –en el que se entreveran y se diluyen las competencias, tal como sucede en espacios compartidos como la Costa Verde o el Centro Histórico– promueve la falta de estándares mínimos de planificación para definir estrategias de largo plazo. Peor aun, según la legislación municipal vigente, no existe ninguna autoridad capaz de exigir o fiscalizar el desarrollo de estándares mínimos de gestión, generando intervenciones urbanas de carácter espontáneo que obedecen más a propuestas personalistas de las autoridades de turno que a reflexiones técnicas sobre las necesidades más básicas de los vecinos. “Se requiere más una administración unitaria, con jurisdicciones menores con representación en el Consejo Metropolitano, bajo una lógica sobre todo de sentido común”, explica el arquitecto.
Movimiento en el puerto. Callao obtuvo el título de Provincia Constitucional en 1856. A partir de 2004, como región, también recibe los ingresos del canon portuario, aeroportuario y minero, que cada año suma alrededor de cien millones de soles.
Historia de un puerto
Tal como relata el historiador Jorge Basadre, el general Ramón Castilla otorgó al Callao el título de Provincia Constitucional –el 22 de abril de 1856– como una forma de agradecer a la población chalaca el haberse enfrentado al intento de rebelión del general Manuel Ignacio de Vivanco. Entre los años 1915 y 2014, esta provincia se subdividió en siete distritos, entre los que destacan La Punta, con 0,75 kilómetros cuadrados, y Ventanilla, con 75 kilómetros cuadrados. La máxima autoridad, hasta 2004, fue el alcalde de la Municipalidad Provincial del Callao, porque a partir de aquel año se promulgó la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, que creó la región Callao, cuyo territorio geográfico es exactamente el mismo que el de la provincia constitucional. La única diferencia es que, a partir de ese momento, la región recibiría los ingresos producto del canon portuario, aeroportuario y minero, que suma cada año alrededor de cien millones de soles. Los últimos dos gobernadores, Alex Kouri (2007-2010) y Félix Moreno (2011-2017), están presos.
Durante su gestión en la Municipalidad de Lima (2011-2014), la alcaldesa Susana Villarán intentó promover una reforma del transporte que implicara al Callao, ya que entre ambas jurisdicciones transitan las mismas líneas de transporte, a través de avenidas como Colonial, La Marina, Morales Duárez, Tomás Valle, Argentina, Elmer Faucett, entre otras. Pero, como el Callao posee su propia gerencia general de transporte urbano, equivalente a la de Lima Metropolitana, Villarán no logró definir una política integral. “Son dos administraciones con poderes equivalentes dentro de una misma ciudad”, explica el abogado Ángel Delgado, presidente de la Asociación Peruana de Derecho Municipal. Para él, en abstracto, carece de sentido dividir la capital en dos partes, sobre todo en una metrópoli de diez millones de habitantes, que exige políticas urbanísticas integrales. No obstante, reconoce que es imposible redefinir esta estructura. “Políticamente, no es realista. Sería una batalla que ningún gobierno podría soportar”, dice Delgado.
La misma lógica la aplica a los 43 distritos de la capital. “Redefinir esta estructura, que lleva años, exigiría una batalla, a nivel del Congreso de la República, que ningún partido se va a comprar”, explica Delgado. No se equivoca. Ninguno de los 35 congresistas electos por Lima, desde las últimas elecciones de 2016, ha expresado alguna preocupación por cómo se gestiona la ciudad.
Durante su gestión, la alcaldesa de Lima, Susana Villarán, trato de promover una reforma de transporte integral que involucrara al Callao, y también dejó listo el Plan Urbano al 2035. Sin embargo, su sucesor, Luis Castañeda, no ha continuado ninguna de las dos iniciativas.
Planes urbanos
El Viceministerio de Vivienda y Urbanismo busca incentivar que los más de 1800 alcaldes del país gestionen sus distritos con una herramienta fundamental para planificar el crecimiento ordenado de una ciudad: el Plan de Desarrollo Urbano. Este viceministerio existe a partir de 2002, desde la misma creación del Ministerio de Vivienda. Por primera vez en quince años, debido a la catástrofe producida por el fenómeno de El Niño costero, este organismo ha alcanzado el protagonismo que merece. Y aunque en esencia ocupa el rol del desaparecido Instituto Nacional de Desarrollo Urbano (Inadur), que creó el expresidente Fernando Belaunde, esta entidad no posee capacidad para fiscalizar. Es decir, como revela la misma viceministra Cecilia Lecaros, “si un alcalde no aprueba su plan, no pasa nada”. Según las leyes, solo le queda esperar a que los alcaldes se dignen a presentar sus planes. Eso, evidentemente, no ha funcionado.
Lima, como capital del Perú, posee un plan que data de 1992. El alcalde Luis Castañeda debería haber revisado, corregido o aprobado el Plan Urbano al 2035 que dejó listo la gestión Villarán. Pero, lejos de repensar este plan, Castañeda declaró –a quince días del inicio de su gestión– que él consideraba estos documentos como meras “líneas referenciales”. Para el abogado Martín Soto Florián –quien está cursando una maestría en gestión pública en la London School of Economics–, antes de pensar en unir Lima con el Callao o reducir el número de distritos, se debe analizar si se trata de una cuestión técnica, política o solo mediática. “El diseño de las ciudades afecta la forma en que las sociedades se componen (familia, empleo, consumo y economía). Posiblemente, la razón para repensar el territorio pasa por el concepto de pretendida eficiencia, pero en realidad desnuda una incapacidad de coordinación política y de gestión pública”, señala.
Para él, hemos llegado al punto en que cuando se habla de gestionar la ciudad se piensa más en pistas que en veredas, en la construcción de edificios antes que en la generación de espacios públicos. “El problema no es solo de corrupción política, sino también de incapacidad de pensar la ciudad y planear el desarrollo urbano que cada ciudad requiere. Pensar la ciudad implica preguntarse quién tiene derecho a qué en la ciudad y qué clase de mejoras o cambios sustantivos se busca producir. Los principales desafíos (espacios públicos, accesibilidad y transporte) requieren coordinación técnica y política”, concluye. Lima, primitiva y caótica, creció por defecto, no por virtud. Nunca se planificó. Jamás se proyectó. Mucho menos, como las urbes que no se aman, se soñó.
Artículo publicado en la revista CASAS #245
