A mediados de setiembre, el Congreso de la República aprobó por amplia mayoría una nueva ley que amplía el plazo para la titulación de terrenos ocupados por posesiones informales hasta fines de 2015. De esta forma, se da continuidad a una política de vivienda del Estado que durante los últimos sesenta años ha venido promoviendo la expansión informal de la ciudad. ¿Qué implica la aprobación de esta ley y cómo su aplicación condena a las ciudades del Perú a la precariedad? Una política, un abogado y un economista intentan responder a esta interrogante.

Por Edmir Espinoza / Ilustración de Erick Baltodano

La expansión acelerada de las ciudades en el Perú y la nula capacidad para cubrir la demanda de vivienda en los sectores más pobres se ha convertido, desde hace mucho, en uno de los problemas estructurales del país. Solo entre 2001 y 2018, las cuarenta y tres principales ciudades del país se han expandido, en promedio, un cincuenta por ciento, lo que genera día a día inmensos costos para la sociedad, y evidencia la ausencia de una política de planificación urbana que genere ciudades más ordenadas, justas e inclusivas.

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Foto de Agencia Andina

El problema de la vivienda, sin embargo, no es endémico del Perú. Según cifras del Banco Mundial, alrededor del cincuenta y cinco por ciento de la población mundial –4200 millones de habitantes– vive en ciudades, y se cree que esta tendencia continuará. Hoy, la expansión del consumo de suelo urbano supera por mucho al crecimiento de la población, por lo que se espera que en tres décadas se añadan al mundo 1,2 millones de kilómetros cuadrados de nueva superficie urbana.

Pero, incluso a sabiendas del problema mundial que representa la vivienda, el del Perú es un caso único. El problema peruano, si se quiere, está en que la expansión de nuestras ciudades no responde a una política de planificación urbana ni está determinada por los entes correspondientes, sino que se genera de forma informal y especulativa por traficantes de tierra y promotores informales. El informe “Mapeo y tipología de la expansión urbana en el Perú”, elaborado por Grade por encargo de la Asociación de Desarrolladores Inmobiliarios (ADI), revela que más del noventa por ciento del nuevo suelo urbano en las últimas dos décadas es informal. Esto quiere decir que la inmensa mayoría de las viviendas creadas en las últimas dos décadas no tenían ni agua, ni pistas, ni título al momento de su construcción.

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Esta realidad ha hecho que urbanistas, economistas, arquitectos y académicos alcen la voz y critiquen la aprobación de la ley que amplía el plazo para la titulación de terrenos ocupados por posesiones informales, aprobada por el Congreso en setiembre, pues legitima el tráfico de tierras ilegales, propicia una expansión desordenada de las ciudades, muchas veces en zonas de alto riesgo, y genera un aumento exponencial en el precio del suelo, tanto informal como formal.

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Expansión mafiosa

Ivan Ortiz Sánchez, abogado y profesor de Derecho de la PUCP, explica que esta política de titulación de invasiones y asentamientos humanos nace en 1961 con la ley 13517, conocida como la Ley de Barrios Marginales, que reconocía a las invasiones hasta el año setenta, y planteaba que, hacia el futuro, se construirían urbanizaciones populares de interés social. “Sin embargo, ha habido once normas que han ido ampliando el plazo hasta encontrarnos con la última ley aprobada en setiembre de este año. Entonces, ¿cuál ha sido la política de vivienda del Estado para los sectores más pobres y vulnerables en los últimos sesenta años? Ampliar los plazos, reconocer nuevas invasiones e ir, de a pocos, llevando servicios públicos”, refiere Ortiz.

En la misma línea, la excongresista Marisa Glave cree que la aprobación de la ley supone un pacto siniestro con las mafias de terrenos y una muestra de indolencia ante los sectores más pobres del país. “Lo que se está haciendo con esta ley es fortalecer la lógica de los traficantes, que venden terrenos y lotes informales y precarios a precios altísimos, con la promesa de que, con el tiempo, serán titulados y contarán con servicios públicos. Se está legitimando no solo el accionar de estas mafias, sino confirmando sus promesas de formalización”, explica Glave.

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Por su parte, el economista e investigador de Grade, Álvaro Espinoza, miembro del equipo que elaboró el informe “Mapeo y tipología de la expansión urbana en el Perú”, cree que esta ley confirma la falta de voluntad para crear una política de vivienda. “El problema de fondo es que no se está generando vivienda adecuada para la gente. Al contrario, estás condenando a la gente a vivir en precariedad durante toda su vida”, explica Espinoza, quien cree que la única solución es cambiar la lógica con la que se aborda el derecho a la vivienda en el Perú. “Necesitamos cambiar de raíz la política de vivienda del Estado Peruano. En vez de permitir que las familias ocupen terrenos precarios, que luego son titulados y saneados, deben existir alternativas accesibles de vivienda digna para todos desde un inicio. Esto implica reemplazar a los traficantes de tierras por promotores inmobiliarios formales. Pero para ello necesitamos voluntad política y liderazgo”.

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El valor del suelo

Quizá el principal escollo con el que se encuentran las propuestas de planificación urbana en el Perú sea el gran negocio que genera el tráfico de tierras. De acuerdo a los cálculos de Grade, el margen de ganancia de los lotizadores informales es del ciento sesenta por ciento, lo que representa un gran incentivo para seguir produciendo suelo informal de forma constante y permanente.

Este círculo vicioso de informalidad no solo genera especulación y un alza en los precios del nuevo suelo que venden los traficantes y promotores informales, sino también en el suelo formal dentro y alrededor de las ciudades. “Esto hace que se vuelva imposible hacer vivienda social, porque los bonos y créditos que brinda el estado a las empresas inmobiliarias no alcanzan para comprar el suelo y construir. No solo no se está haciendo política de vivienda, sino que se está destruyendo la posibilidad de que exista una en un futuro cercano”, explica Espinoza, quien cree que esta dinámica genera una contradicción increíble: mientras más invierte el Estado en cerrar las brechas en barrios que fueron ocupados informalmente, la brecha aumenta más, porque se están generando incentivos para que siga ocupando el suelo de esta forma.

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Al respecto, Glave explica la urgencia de una ley de suelos en el Perú. “Somos uno de los pocos países de la región que no tienen ley de suelo urbano, que no entiende que existe un conjunto de decisiones públicas que agregan valor al suelo, y que ese agregado tiene que ser recuperado de alguna manera. Si no empezamos a ponerle límites a esa especulación, y no entendemos que tenemos que recuperar parte de los beneficios del desarrollo urbano que crea la sociedad y que crea el propio Estado, entonces vamos a seguir encareciendo el valor del suelo,  lo que beneficia al dueño, y no a la sociedad que generó ese valor agregado”.

Erick Baltodano

Ilustración de Erick Baltodano

¿Pero por qué, sabiendo del grave impacto que tiene la expansión informal de nuestras ciudades, el Estado insiste en esta política de ampliar los plazos de titulación de nuevas invasiones? Iván Ortiz explica que hay dos razones principales. “Dejar invadir y luego ir viendo cómo saneas esos terrenos es la forma más fácil de enfrentar la necesidad de vivienda por parte del Estado. Por otro lado, es una forma de clientelaje político, porque los políticos saben que legalizar estas invasiones les genera importantes bolsones de votos”, refiere el profesor de la PUCP, quien alerta sobre la necesidad de que el Estado asegure la propiedad. “No solamente se trata de combatir el tráfico, sino de ser conscientes de que esta necesidad de vivienda social va a continuar y se irá incrementando. Necesitamos políticas de vivienda social urgente para estos sectores”, explica Ortiz.

El derecho a una vivienda digna y adecuada debiera ser innegociable, y es indispensable catalizar esfuerzos conjuntos que aseguren que los sectores más pobres de la sociedad puedan acceder a viviendas seguras, dotadas de servicios básicos y conectadas con el resto de la metrópoli. Nada de ello, sin embargo, será posible sin una seria y robusta política de planificación urbana y de vivienda social.

Artículo publicado en la revista CASAS #286