La fragmentación de la administración de poder en la gran Lima ha convertido a nuestra ciudad en un ente ingobernable y desconectado. En este contexto, y en busca de una ciudad más eficiente, urbanistas y expertos abordan la necesidad de reformular el sistema de gobernanza territorial en Lima.

Por Edmir Espinoza / Ilustración de Pérez Bazán

La última campaña municipal y metropolitana trajo consigo un sinnúmero de temas al debate público: gestión del transporte masivo, inseguridad ciudadana, infraestructura y, ya más metidos en temas estructurales, la necesidad de una reforma en la gobernanza territorial de las metrópolis en el país, que garantice un uso efectivo de los recursos, un equilibrio de poderes en el aparato municipal y, sobre todo, que alineé los intereses de la población con los de la administración pública de la ciudad. Puestos ya en ello, conviene apelar a una pregunta que en los últimos años ha generado diversos puntos de vista y propuestas de mejora: ¿una ciudad con cuarenta y tres distritos puede ser eficiente?

Como marco de referencia es necesario precisar a qué nos referimos con gobernanza territorial. En el ámbito académico, este concepto se define como el arte o forma de gobernar un territorio que, mediante la articulación de diversos actores del Estado, mercado y sociedad civil, conduce a un marco institucional que estimula el crecimiento económico con inclusión social. Esto quiere decir que mediante la gobernanza territorial se articulan las interacciones y acuerdos entre gobernantes y gobernados para así generar oportunidades, solucionar problemas ciudadanos y, sobre todo, construir las instituciones necesarias para generar esos cambios.

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Alternativas para una ciudad fragmentada

Durante la última etapa de la campaña electoral limeña comenzó a germinar la idea de repensar la forma como está distribuido el poder en la capital. Y en este contexto ha sido Mariana Alegre, urbanista y coordinadora general del observatorio ciudadano Lima Cómo Vamos, quien con más insistencia ha planteado la necesidad de una reforma integral en el sistema de gobernanza que asegure la eficiencia en la administración de la ciudad. Para ello, Alegre propone un modelo que incluya la desaparición de los cuarenta y tres distritos que hoy representan un poder fragmentado y desconectado. “Hay que trabajar en una gran Lima. Creo que el poder debe estar en el alcalde mayor, y que los distritos deberían ser gestionados por delegados territoriales que puedan gestionar a nivel distrital los procesos, alineados a la política mayor de Lima. En este modelo, los vecinos podrían tener representatividad a través de la elección de los regidores distritales, quienes fiscalizan a su representante territorial”, explica Alegre, quien remarca la necesidad de optar por un sistema que garantice la integración de los distritos en proyectos de mayor alcance territorial.

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Con el mismo objetivo, aunque con grandes diferencias en la forma, Renato Sabogal y Moisés K. Rojas plantean también una nueva alternativa para el sistema de gobernanza en el país, la misma que está descrita en su libro “Propuestas de reforma municipal. El camino local para el fortalecimiento de la democracia”, editado por el Fondo Editorial de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Para los autores, la vigente distribución de la ciudad por distritos es claramente ineficiente, por lo que urge la creación de macrodistritos que agrupen a los actuales distritos en veinte grandes zonas, las cuales permitirían tener una visión territorial más amplia y un sistema más integrador, para así poder planear una ciudad de forma más articulada, con criterios económico-locales y con el desarrollo de vías mucho más amplias que las distritales.

Para Rojas, coautor del libro mencionado, sociólogo y actual regidor de Lima Metropolitana, los futuros macrodistritos debería tener la posibilidad de articular la multiplicidad de servicios en sí mismos. “Hoy tenemos distritos dormitorio, distritos financieros, distritos comerciales, y lo que necesitamos más bien es que estos macrodistritos puedan tener funciones diferentes para que las dinámicas sean policéntricas; esto aligeraría el tránsito por la ciudad y elevaría la productividad y la calidad de vida de los ciudadanos”, explica Rojas.

Renato Sabogal, a su vez, explica que mediante un sistema de macrodistritos la ciudad tendría una visión más integral del sector, y pone como ejemplo un eventual macrodistrito de Lima Sur, que debería tener la visión de constituir un polo de desarrollo no alternativo, sino complementario a lo que hoy en día es una gran ciudad como Lima. “Me parece que el modelo contemporáneo de la gestión pública, que habla de administrar el Estado como una empresa, no es beneficiosa, pues genera más distancia y más brechas. La opción es virar hacia un modelo de gobernanza multinivel, multiactores, horizontal, de participación plena como lo es la alternativa de macrodistritos que planteamos en el libro”, señala Sabogal, experto en gestión municipal.

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Distritos sin presupuesto

Actualmente, en el Perú, el 75% del presupuesto público nacional es administrado por las instancias del gobierno central. Un 15% va a los gobiernos regionales, y solo el restante 10% llega a las municipalidades. Sin embargo, los sondeos de opinión muestran que el principal referente de reclamos y demandas en el país sobre servicios públicos recae en los distritos. Al respecto, Carlos Fernández-Dávila, urbanista y profesor de la Universidad Nacional de Ingeniería, cree que buena parte de los problemas de la administración de poder en el país tiene que ver con los pobres presupuestos municipales: “Si pensamos en modelos cercanos, el presupuesto de Guayaquil es cinco veces mayor por habitante que el nuestro. En este contexto, en que los gobiernos locales gastan un 70% de su presupuesto en gastos corrientes, ¿cómo exigirles a los distritos que mantengan de forma eficiente una ciudad tan compleja como Lima?”.

Al igual que Mariana Alegre, el planteamiento de Fernández-Dávila apunta hacia un modelo menos fragmentado, en el que los distritos tengan representación en el Concejo Metropolitano. “Es la única forma de lograr consensos. Hoy está todo segmentado. Las vías regionales y metropolitanas no tienen una relación con las vías secundarias, que son competencia de los distritos. Sin embargo, todo el tráfico lo sufren los distritos”, dice. Fernández-Dávila se remonta a la experiencia de Medellín, en donde las parroquias (o distritos) ni siquiera tienen competencia administrativa, algo que para el urbanista promueve la eficiencia de recursos. “Uno de los problemas que tenemos en el Perú es que los distritos administran sus presupuestos, lo que es muy costoso, porque tienes que repetir estructuras administrativas en cuarenta y tres distritos de Lima, más el Callao, más Lima Metropolitana. Esto es clara y tremendamente ineficiente, y es por ello que deberíamos analizar cómo mejorar estos procesos”, explica Fernández-Dávila, quien cree que en la actualidad una reforma que suponga la desaparición de los cuarenta y tres distritos es inviable. “Es muy difícil en la medida que sería un cambio que afectaría a muchos intereses políticos”, refiere.

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Entre tantas miradas que apelan a una reforma estructural en la manera de distribuir el poder en el territorio, la opinión de Aldo Facho es irruptora. Para el arquitecto y urbanista, los problemas de la ciudad no serían consecuencia de la atomización del poder, sino de la incapacidad de nuestros gobernantes para ejercerlo en plenitud y con responsabilidad. “Los distritos existen para coadyuvar a la gobernanza de la ciudad, acercando la problemática y necesidades de sus electores al gobierno metropolitano, y para ello es fundamental que sean gobiernos cercanos a sus vecinos, que escuchen sus necesidades y que puedan atenderlas en la medida de sus competencias”, refiere Facho, quien apela a las experiencias de Santiago de Chile y Londres para explicar la poca relevancia de los distritos en los grandes problemas de la administración pública en Lima. “Nuestra estructura de competencias es incluso más restrictiva que la de ciudades como Londres o Santiago de Chile, donde los gobiernos distritales, electos por voto popular, determinan la zonificación, alturas y usos del suelo”, comenta Facho.

Luego de escuchar esta pluralidad de visiones sobre la forma en que se administra el poder en nuestra capital, queda en evidencia la necesidad de crear un espacio de debate y discusión, en el que diversos actores de la ciudadanía se junten en el objetivo común de plantear un modelo viable de gobernanza que convierta Lima en la urbe moderna y justa que todos anhelamos.

Artículo publicado en la revista CASAS #264